Derechos económicos y sociales en México Discurso, institucionalización y avances

En el discurso gubernamental que hace referencia a acciones o eventos relacionados con la política social es frecuente encontrarse con el lenguaje de los derechos humanos, es decir, se habla del acceso a derechos económicos y sociales como la educación, la salud, el trabajo, la vivienda, la seguridad social y la alimentación de los ciudadanos; una cuestión que bien se puede atribuir a la progresiva inclusión de los derechos humanos en los ordenamientos legales, y con ello, en las reglas de operación de las entidades estatales.

El avance de los derechos en las consideraciones de los gobiernos, que tiene su símil dentro de la academia y de organizaciones sociales, de ninguna manera es exclusivo de México. Philip Alston, Relator Especial en Extrema Pobreza y Derechos Humanos del Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas, reconoce en su reporte 2016 dicho avance, referido de manera especial a los derechos económicos y sociales1.

A pesar del progreso, matiza el Relator, los derechos económicos y sociales con frecuencia permanecen invisibles o bien, como derechos de segunda categoría frente a los civiles y políticos; aún más, el posicionamiento de los derechos económicos y sociales en la operación de las instituciones y la agenda de actores sociales, no necesariamente se traduce en un mayor ejercicio de los mismos.

Frente al panorama presentado por el Relator Especial, resulta obligado reflexionar sobre el caso mexicano: ¿Cómo el avance de los derechos económicos y sociales, a través de su reconocimiento y su institucionaliza ción en el país, se ha reflejado en resultados? La pregunta da por sentado que en México se ha verificado un reconocimiento de los derechos, tal como lo establece la reforma constitucional del 2011 en materia de derechos humanos.

Pero ¿qué implica el reconocimiento? El discurso de los derechos conlleva la adopción de conceptos definidos y acordados internacionalmente y la posibilidad de echar mano de la jurisprudencia sobre la materia, con lo que se establecen ligas entre las naciones y la comunidad internacional; se reconoce la dignidad y la agencia de todo individuo al aceptar los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad; y se da paso a la exigibilidad de la responsabilidad gubernamental. De tal forma lo señala Alston para indicar la importancia del hecho de que los derechos económicos y sociales sean tratados como derechos humanos, y de manera similar quedó establecido en nuestra Constitución desde hace poco más de cinco años.

De la mano del reconocimiento va la institucionalización. Si bien previo a la reforma constitucional se tienen pasos relevantes en torno a la vinculación entre derechos humanos y política pública, estos esfuerzos se han caracterizado por tener “ejecuciones poco eficaces”.

De tal forma lo refiere la actual administración al hablar del Programa Nacional de Derechos Humanos (PNDH) 2004-2006 y de su versión 2008-2012, en la medida que carecieron de marco constitucional y normativo2.

Para cerrar la brecha entre reconocimiento discursivo e implementación, el gobierno actual propuso su PNDH 2014-2018, cuyo objetivo primordial es la implementación de la reforma constitucional del 2011 mediante la transversalidad del enfoque de derechos humanos en la administración pública.

En cuanto a los derechos económicos y sociales, una de las medidas de institucionalización a destacar es la Ley General de Desarrollo Social publicada en 2004 que estableció los lineamientos por los que se habría de regir la política social en el país. Entre otros, indicó como objetivo de la política nacional de desarrollo social “el disfrute de los derechos sociales, individuales o colectivos”; la consecuencia es que hoy contamos con una medición multidimensional de la pobreza y que se han tendido lazos que vinculan la actuación de las instituciones y los derechos económicos y sociales. Como ejemplo, se tiene a la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) y la exposición de su misión por garantizar el cumplimiento de los derechos sociales –cosa parecida ocurre con la Secretaría de Salud–, o bien su “Guía de Derechos Humanos de las personas beneficiarias del sector social y de la Sedesol”, documento dirigido a las personas objetivo de sus programas que define los derechos humanos, dentro de los cuales señala a los derechos económicos y sociales.

De nueva cuenta, vale la pena recordar que el camino de reconocimiento e institucionalización no solo lo recorre México. La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), en su Panorama Social de América Latina 2015, señaló la década del 2000 como aquella en que los conceptos de los derechos humanos se adoptaron en la región como guía de la política social, y en la que, en beneficio de la institucionalización, se dio un incremento de los recursos destinados a la política social, el cual empezó a frenarse en el 2012.

Así se puede constatar con las cifras del gasto público como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB) que se ha destinado en México al sector social (educación, salud, seguridad social, trabajo, vivienda, asistencia social). Gasto con un marcado repunte en 2009 como respuesta a la crisis financiera del 2008.3 Ahora bien, regresemos a la pregunta inicial  ¿Cuáles son los resultados del avance en el reconocimiento e institucionalización de los derechos humanos en nuestro país? Primero, el reconocimiento de los derechos supondría una modificación en la forma de interrelación entre el Estado y la sociedad, es decir, que los servidores públicos guían su actuar como planificadores e implementadores de política pública con un enfoque de derechos; toda vez que ellos son los encargados de llevar a la práctica los procesos de reconocimiento normativo y de incidencia de los derechos en el funcionar institucional. Como se indicó al inicio de este texto, los discursos de actores gubernamentales apuntan a que ha existido semejante modificación. El Presidente de la República, secretarios de Estado y legisladores incorporan a los derechos  humanos”;5 igualmente, en la reciente celebración del Día Internacional de los Pueblos Indígenas, se expresó el deber por lograr un desarrollo que no deje a sectores excluidos y que lleve a la realización al andamiaje legal en materia de derechos.6

Si bien el discurso no se traduce invariablemente en acciones, ello no impide pensar el nivel del lenguaje como “indicador de”, incluso como paso necesario para una posible transformación en la práctica de los actores estatales. Adicionalmente, el discurso de los derechos humanos en el gobierno no excluye discursos alternos, más bien, éste convive con referencias discursivas a la acción del gobierno como justicia social, un lenguaje vago en contraste con los derechos humanos califica Philip Alston, o a la consideración de las personas como beneficiarios en lugar de poseedores de derechos. Esta convivencia discursiva
ayuda a ilustrar que el avance en el reconocimiento de los derechos en nuestro país no ha seguido un camino siempre “ascendente”, esto es, así como se puede identificar progreso es posible observar deficiencias.

Situación similar se observa en la institucionalización de los derechos económicos y sociales, al analizar los recursos destinados al gasto social. Históricamente, señala la CEPAL, los países latinoamericanos se han caracterizado por una tendencia procíclica de la política fiscal, del gasto público y del gasto social, es decir, en una época de recesión económica se aumentan los impuestos y se disminuye el gasto con el posible perjuicio de acentuar los efectos sociales nocivos del bajo crecimiento (con excepción del periodo 2008-09 en respuesta a la crisis). En la coyuntura económica reciente –caída de precios del petróleo y volatilidad en los mercados por el Brexit– el gobierno mexicano ha anunciado recortes al gasto del 2016 por más de 164 mil millones de pesos, previendo además disminución del gasto para 2017. Dentro del último recorte anunciado el pasado mes de junio, las secretarías de Salud y Educación sufrieron, cada una, reducciones de presupuesto por 6 mil mdp, lo que se traduce en la reducción del gasto social de 14.2 % a 11.4% del PIB entre 2015 y 2016.7

En un contexto como este y de manera contraria a la actuación del gobierno mexicano,expertos señalan que se requieren instrumentos de financiamiento contracíclicos para hacer frente a periodos de crisis o bajo crecimiento económico, ello mediante un flujo asegurado de recursos estables al sector del gasto social. El objetivo es evitar la actitud procíclica en detrimento de la institucionalización de la política social, cuestión que igualmente lastima la institucionalización del enfoque de los derechos económicos y sociales (CEPAL, 2015).

Respecto a la realización de los derechos, el panorama también muestra limitantes.Como ejemplo, se tiene a los grupos indígenas cuyo ejercicio de derechos es más limitado respecto del resto de la población: 80% vive en pobreza; 43% de las mujeres de ese sector no cuenta con servicios médicos; miembros de comunidades indígenas estudian 3.7 años menos que los que no pertenecen a esas comunidades.

En este sentido, el reconocimiento y la institucionalización que observan la universalidad como principio de los derechos económicos y sociales, en tanto derechos humanos, no cuenta con reflejo en la vida cotidiana de todos los mexicanos.

En el mismo sentido se puede hablar sobre el principio de progresividad, desafiado por la recientemente aprobada ley antiaborto en el estado de Veracruz, acción calificada por las oficinas en México de la ONU sobre Igualdad de Género y Derechos Humanos como una regresión que compromete los derechos de las mujeres, tanto en materia de salud como en educación y calidad de vida.

Otro tanto se podría comentar sobre el principio de la interdependencia, cuestionado por el incremento de la pobreza de patrimonio en los últimos 10 años, de acuerdo con las mediciones del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social. Situación de pobreza que se desprende de un aumento de los trabajos pobremente remunerados, es decir, a la par que se violenta el derecho a un nivel de vida adecuado, se trastoca el derecho al trabajo con remuneración digna y en consecuencia se imposibilita el ejercicio efectivo del resto de los derechos humanos.

¿Acaso lo anterior quiere decir que el progreso de los derechos humanos, entre ellos los económicos y sociales, dentro del lenguaje y la práctica política no ha tenido efecto? Definitivamente no. Más bien indica que el avance de los derechos aún es incompleto. Es necesario que el reconocimiento constitucional continúe traduciéndose en leyes reglamentarias que guíen y fortalezcan la política social; para lo cual se necesita que tomadores e implementadores de decisión incorporen a su labor el enfoque de derechos; cuestión de la que también debe participar el grueso de la población, de tal forma que se exija al Estado cumplir con sus obligaciones. Un paso contundente para ello, sería la firma y ratificación del Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

1 véase REPORT OF THE SPECIAL RAPPORTEUR ON EXTREME POVERTY AND HUMAN RIGHTS descargabLe en La página de La oficina del Alto comisionado de derechos humanos de Naciones Unidas.
2 así reconocido por el Programa Sectorial de Gobernación 2013-2018 publicado en el Diario Oficial de La Federación el 12 de diciembre de 2013.
3 cifras tomadas de La base de datos de inversión social de La Cepal.
4 Llamado de Jesús Zambrano, presidente de La cámara de diputados, expuesto en grupo fórmuLa: “revisión a reforma educativa debe partir del derecho a La educación: Zambrano”, deL 17 julio de 2016.
5 palabras de Mikel Andoni Arriola Peñalosa, director del instituto mexicano deL Seguro Social, presentadas por grupo fórmula en: “siete de cada 10 quejas ante CNDH contra IMSS, por servicio médico: Arriola”, el 9 de agosto del 2016.
6 expresiones del presidente enrique peña nieto retomado por noticias terra: “identidad del mexicano se sustenta en su raíz indígena”, el 9 de agosto del 2016.
7 cifras presentadas por el centro de estudios de Las finanzas públicas de La Cámara de Diputados, en su estudio LA POBREZA Y EL GASTO SOCIAL EN MÉXICO.

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